同理该法第48条也存在同样问题。
特别是最后一款提及的已编制国土空间规划一语令人费解，目前尚无统一国土空间规划，于是，法条依据什么编制、空间规划开发的范畴如何、权力配置及其与私权的关联等皆不得而知，未来的立法走向与目标也未予明朗，缺乏国土空间开发与规划体系的立法指引、基本内容、推进计划目标和时间表。（二）《土地管理法（修正案）》的主要内容 《土地管理法（修正案）》共35个修改点，持续涉及或强化的内容主要针对三块地改革和两个现实需求： 1.关于土地征收。
显然，未来还有相当艰难的土地规划之法治探索之路。如是，修正案并非面面俱到，任务未竟，形式结束应即新序章发动，立法还需努力。主要完善三方面：第一，首次对土地征收的公共利益进行明确界定，缩小土地征收范围，且立法采列举与概括的折中模式（修正案第14条、第16条）。因为，纳入国民经济和社会发展规划、年度计划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的开发建设符合公共利益的需要，而部委设立成片开发建设的标准是否符合公共利益尚不明确。既然已限定集体建设用地在第63条第1款的土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记条件上，概念中的经营性一词纯属多余。
但该条延展的民事权利问题依然存在： 第一，自愿有偿退出宅基地的种种操作规则何在？如果认为属于私权规范不由《土地管理法》规制，则应当明确民法典分则的物权法为其制度接口，然而目前立法的照应是相反的，物权法二审稿还是坚持不改原条文第153条，将私权性质的宅基地使用权之得丧变更依托土地管理法律的规制解决。面对目前土壤改良的迫切性，立法罔顾了现实，维持了一个毫无刚性、形同虚设的规则。[70] 在该判决做出后，参与审理本案的宪法法院第一庭法官霍夫曼-利姆曾撰文指出，对宽泛意义上的宗教行为自由而言，向多元文化社会的过渡已然改变了基本权利规范的实际领域。
有鉴于此，本文主张对各项基本权利的保护范围进行更为谨慎仔细的界定，以此厘清基本权利教义学的轮廓框架，并实现基本权利与其他宪法价值的妥善平衡。在宗教同质的共同体中，即便宗教自由的保护范围被扩展到过由宗教信仰引导之生活这样一种极其宽泛的程度，但大体上，这种由信仰引导之生活的轮廓图景仍然是可以预期的。霍夫曼-利姆本人也持这种见解，并明确否认了根本转向说，参见Wolfgang Hoffmann-Riem, Grundrechtsanwendung unter Rationalitätsanspruch. Eine Erwiderung auf Kahls Kritik an neueren Ansätzen in der Grundrechtsdogmatik, Der Staat 43 (2004), S. 203 (220). 从基本权利竞合角度对这一案件的分析，可参见柳建龙：《论基本权利竞合》，载《法学家》2018年第1期，第44页。[10] 也正是在这个意义上，德国基本法同时保障宗教和世界观自由。
[7] Kathleen M. Sullivan and Noah Feldman, Constitutional Law (19th Edition), New York, NY: Foundation Press, 2016, p. 1560. [8] United States v. Seeger, 380 U.S. 163 (1965); Welsh v. United States, 398 U.S. 333 (1970). [9] Cécile Laborde, Liberalisms Religion, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2017, p. 13. [10] Ronald Dworkin, Religion without God, Cambridge, MA: Harvard University Press, 2013. [11] Ran Hirschl, Comparative Constitutional Law and Religion, in: Tom Ginsburg and Rosalind Dixon (eds), Comparative Constitutional Law, Cheltenham: Edward Elgar, 2011, p. 422. [12] 我国也有少数学者使用宗教自由，例如马岭：《宗教自由内涵探析》，载《上海政法学院学报（法治论丛）》2009年第2期，第1-11页。在2002年的牲畜屠宰案中，法院需要裁决的第一个问题就是：穆斯林屠宰商为使顾客可以享用符合宗教信仰要求的肉食，不经麻醉屠宰牲畜的行为，是否受宗教自由保障？对这一行为到底属于职业自由还是宗教自由，学界存在不小的争议。
有鉴于此，宪法法院虽然点出，不经麻醉屠宰牲畜的行为不仅是诉愿人为顾客及自身准备肉食的方法，更是其宗教基本态度的表现，但最终并未判定宗教自由保护范围开启。在学理上，我国学界的通说也一直认为，宗教信仰自由主要由信仰的自由、宗教活动自由、宗教仪式自由构成，[13] 宗教信仰自由主要包括内心的信仰自由、宗教上的行为自由和宗教上的结社自由。该案涉及一对宗教虔敬的夫妻，妻子因分娩而严重失血，但出于个人信仰拒绝采纳医生建议入院治疗输血，最终死亡。法院认为，宗教自由保障个人使其全部行为取向宗教教义并遵从其内在宗教信念行动的权利。
协会在媒体上发布了活动公告，各地神父在教堂布道时，也对此加以宣传推广。[27] 在判决中，宪法法院抛弃了传统见解，决定对宗教活动的概念相较其历史意涵进行扩张解释。[72] 但问题在于，姑且不论对本案判决是构成了根本性转向还是只具有个别意义，在学界即已存在不同见解。[43] 从宪法法院的角度来看，这种见解似乎是顺理成章的。
对自我理解的重视，同样源自1968年的废物间活动案。按照宪法法院的理解：《基本法》第4条这两款共同构成了一项应予全面广泛理解的统一的基本权利。
卢曼将世俗化理解为一个功能分化的过程，[59] 从这一理论观察，废物间活动案的后果，就相当于使宗教对经济系统的封闭运行设置了系统之外的约束，而这样一种宽泛的宗教自由保护范围，最终必然会干扰社会的功能分化。[4] 刘祎：《宗教概念的法律形成：基于宪法解释方法论的考察》，载陈金钊、谢晖主编：《法律方法》（第12卷），山东人民出版社2012年版，第169页。
[21] 宗教活动自由（Religionsausübungsfreiheit）传统上指的是进行祈祷礼拜、举行宗教仪式、践行宗教习俗的自由（Kultusfreiheit）。[23] 如果将宗教自由理解为一项统一的基本权利，那么文本中的信仰、表达、活动就只具有例示性的意义，只是展现了宗教自由的几种有代表性的表现形式，而不是对其保护范围的限定。[7] 以今天的基本权利体系来看，这实际是良心自由的问题，但最高法院之所以在1965年的西格案和1970年的威尔什案中，花费大量笔墨论证何以不具备神或者最高之存在的伦理信条也属于宗教，进而判定这些良心反对者也应被豁免兵役，[8] 显然是受制于美国宪法这个古老的文本。[18] Erwin Chemerinsky, Constitutional Law: Principles and Policies (5th Edition), New York: Wolters Kluwer, 2015, p. 1315. [19] 德国《基本法》第4条第1款规定信仰和良心自由及宗教和世界观表达自由不受侵犯，第2款规定不受干扰之宗教活动应受保障。正是在这个意义上，比较宪法学展现了其天然具备的反思能力与批判意识，对德国宪法宗教自由发展脉络的梳理，不仅拓宽了我们关于宗教自由的知识图景，更对未来中国宗教宪法学的建构提供了直接的教益：在世俗多元的现代民主国家，应当将宪法宗教自由的保护范围限定为真正的、纯粹的、核心的宗教信仰和活动，而不宜将其扩张为一种基于宗教动机的宽泛的行为自由。[55] 宗教自由就与一般行为自由（《基本法》第2条第1款）平行，从一项单项基本权利膨胀为兜底基本权利，只是要求具有宗教动机而已。
1949年制定的《德国基本法》第4条，不仅规定了良心自由并专门保障基于良心自由拒绝持武器服兵役的权利，还同时规定了宗教和世界观自由并给予两者同等保障，由此，人道主义、和平主义、无神论是否属于宪法上的宗教等一系列困扰美国最高法院多年的问题，都不需要再进行讨论。[64] 在宗教多元的当今社会中，各种不同的宗教和教派的教义要求是五花八门的，所谓取向宗教教义的行为和生活方式更是无法预期的。
正是在这个意义上，宗教活动的自由演变成了一种宗教的行为自由。本文以下梳理德国宪法宗教自由保护范围扩张的历史脉络，分析这样一种过度宽泛的保护范围造成的问题，并希望以宗教自由为例，反思我国学界在基本权利一般理论上的一些倾向，主张对基本权利保护范围的精确界定。
必须承认，这一行为与宗教活动自由传统保护范围之间的区别是显而易见的：礼拜、祈祷等行为和仪式，只具有宗教属性，是一望可知的宗教行为。[28] 进而就本案判定，出于宗教—慈善性动机收集旧物的行为属于《基本法》第4条第2款规定的宗教活动。
[14] 反过来，无论是美国宪法还是德国基本法，宗教自由也都是司法裁判的创造以及学理上的概括，而非宪法文本直接使用的表述。美国最高法院定义宗教概念的多个重要判例，都涉及越战期间良心异议者豁免兵役的问题。[50] 在前述信仰治疗案中，诉愿人夫妇所信仰的宗教教义实际上并未明确禁止输血，对此，宪法法院认为，尽管诉愿人的宗教反应并非为教义强制要求，但只要依据其个人的宗教信念，这一反应是胜任当下生活境遇最好、最适合的方式，那么拒绝输血的行为就落入宗教自由的保护范围。[32] BVerfGE 32, 98 (106). [33] BVerfGE 33, 23 - Eidesverweigerung (1972). 根据德国《刑事诉讼法》的规定，宣誓作证亦可不附加上帝或任何宗教内容，其目的仅在于确认证言的真实性。
这是因为自吕特判决以来，宪法法院尤其强调基本权利的辐射效力，要求普通法院在裁判时必须考量基本权利的影响。[57] 这一点并不仅仅是一个宪法问题，还对整个法秩序都造成了影响。
早期的研究在与美国、德国和日本宪法进行比较后，采取了一种描述性的而非本质规定性的方式，通过对《宗教事务条例》等下位规范的分析，将我国宪法上的宗教限定为佛教、道教、伊斯兰教、基督教、天主教这五大宗教。将这种基本权利教义学上的问题置于社会变迁的大背景之中，我们可以清晰地看到其深远的影响。
[11] 对我国宪法学来说，与外国宪法学在宗教自由保护范围上的差异，固然——如此前研究所揭示的——体现在对宗教概念的解释上，但更重要的区别，其实在于这两个方面，其实源自对这两个问题的不同回应。但问题在于，基本权利限制往往是比较固定的，并不会因应保护范围的扩张而自行变动。
由此，被作为宗教活动自由保护的，就不再只是宗教仪式和习俗，毋宁，个人的全部行为、个人生活的全部领域，只要具有宗教动机，都有可能落入宗教自由的保护范围。[20] 宗教表达自由（Bekenntnisfreiheit）保障对外表明和传播个人宗教信仰的自由。[86] 正如论者所批评的，这种观点的核心是将基本权利争议的解决从确切的保护范围界定推延至开放的价值权衡，认为保护与否的关键在于利益衡量，只要把握好这个关节，规范领域的界定即便无比宽泛也不碍事。从基本权利体系的角度来看，这符合基本法秩序对基本权利尤其是人的尊严的重视。
[84] 我国宪法学对宗教行为自由一直秉持着传统理解，但这似乎并非建立在理论自觉基础上的思考结论，而更多是习惯使然。基于这些原因，在很长一段时间内，宪法法院的这一做法在总体上得到了学界的支持，但近年来，却逐渐出现了反思和批判的声音。
青少年协会最终向宪法法院提起诉愿，主张其活动以及教会通过布道对此的推广，具有慈善动机，属于宗教活动，应受宗教自由保障。[86] 张翔：《基本权利的规范建构》（增订版），法律出版社2017年版，第291-292、299页。
这违反了基本权利规范领域愈宽，则保护程度愈低。尽管宪法法院试图通过对宪法内在限制同样做更宽泛的解释来保持平衡，但这最多只能缓和而无法真正消解张力。
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